Ordnung, nicht Differenz, ist der Grundbegriff rechten Denkens. Unterschiede setzt die Ordnung zwar voraus. Entscheidend ist aber, daß unterschiedliche Dinge nicht nur getrennt, sondern ihrer Eigenart entsprechend zueinander in Beziehung gesetzt werden.
»Ordnung ist die Anordnung« (dispositio), sagt Augustinus von Hippo, »die gleiche und ungleiche Dinge an ihren jeweiligen Ort verteilt.« Auf der berühmten Pax-Tafel im Gottesstaat (Buch 19, Kapitel 13) geht es um den Frieden im himmlischen Staat. Im irdischen Staat ist der Friede gestört. Weil die Menschen aber von einem Verlangen nach Frieden angetrieben sind, stellen sie die Ordnung in der »geordneten Eintracht der Bürger im Befehlen und Gehorchen« wieder her und bewahren sie.
»Dispositio« ist ein wichtiger Begriff der antiken Rhetorik. Er bezeichnet die funktionale und ganzheitliche Anordnung von Argumenten im Planungsstadium einer Rede. Die politische Geschichte des Begriffsfelds erstreckt sich bis in die poststrukturalistische Soziologie. Michel Foucault bezeichnet als »Dispositiv« eine Herrschaftspraxis – die Vernetzung von verbalen, administrativen oder institutionellen Elementen, die die Gesellschaft gliedern und ordnen. Wie so oft bei den Poststrukturalisten wird hier eine an sich gute Sache mit negativem Unterton analysiert und zur Demontage freigegeben. Gesellschaft ist nämlich Trennung.
Nach dem Mythos der Hindus entstanden aus den Körperteilen des göttlichen Riesen Purusha die Kasten der indischen Gesellschaft: aus dem Mund die geistlichen Brahmanen, aus den Armen die kriegerischen Kshatryia, aus den Beinen und Füßen die Bürger, Bauern und Vorläufer der Proletarier. Der französische Religionswissenschaftler Georges Dumézil, ein rechter Mentor und Lehrer Foucaults, untersuchte die Mythen der indoeuropäischen Völker von den Indern über die Griechen bis zu den Germanen und deckte eine Dreierstruktur am Götterhimmel auf, die er »trifunktionale Ideologie« nannte. Ein bedeutender Gott stand für die Funktion des Rechts und der Lehre, ein anderer Gott für die Funktion der Herrschaft und Gewalt, ein dritter Gott für die Funktion der Fruchtbarkeit. Diese Struktur der sozialen Trennung verband die Religion des Hinduismus mit dem Kastenwesen. In Strukturgleichheit (Isomorphie) galt dies für Mythos und Gesellschaft der übrigen untersuchten Völker. Die Historiker der marxistisch inspirierten Annales-Schule ergänzten Dumézils Befunde: Im Mittelalter bot das Christentum, dessen dogmatischer Kern in der Trinität von Vater, Sohn und Heiligem Geist besteht, die Vorlage für die dreigliedrige Ständegesellschaft aus Klerus (Lehrstand), Aristokratie (Wehrstand) und Nährstand.
Unnötig zu erwähnen, daß Dumézil für seine Untersuchungen von Konkurrenten unter Faschismusverdacht gestellt wurde. Dabei stand seine Theorie durchaus der strukturalistischen Ethnologie eines Claude Lévi-Strauss nahe, der eine Strukturgleichheit von Totemismus (Identifikation von Totemtier und Mensch), Sprache und Wirklichkeit als »wildes Denken« bei den sogenannten Naturvölkern ausmachte. Der Unterschied zwischen Dumézil und seinen linken Geistesverwandten: Die Linken führen Wirklichkeit auf Sprache zurück, der Rechte spricht der Mythostruktur ein Eigenleben zu, das sich weitgehend unabhängig von Zeit und Raum bei verwandten Völkern aktualisiert oder überliefert.
Selbst nach dem Tod der Götter erweisen sich die drei Funktionen als beharrlich. Je nachdem, welche Funktion im Zentrum steht, wandelt der moderne Staat sein Wesen. Drei Staaten haben sich in der Moderne paradigmatisch abgelöst: der Obrigkeitsstaat, der Rechtsstaat und der Sozialstaat.
Der Obrigkeitsstaat ist der Staat der Aristokratie, des zweiten Standes. Die Rückbindung legitimer Herrschaft an den ersten Stand, den Klerus, wie sie im Gottesgnadentum des Mittelalters noch unabdingbar war, geht verloren. Staatliche Legitimität gründet sich auf die wirksame Handhabung des Gewaltmonopols durch einen Herrscher, der wohlgemerkt immer noch dem Kriegerstand angehört. Der Rechtsstaat markiert im 19. Jahrhundert den Kompromiß zwischen zweitem und drittem Stand, Soldat und Bürger, Gewalt und Gesetz. Staatliche Legitimität liegt in der Vorstellung der Rechtsstaatsvertreter nicht in der Autorität der Obrigkeit begründet, sondern in der Gewährleistung und im Schutz bürgerlicher Freiheitsrechte. Dazu gehört, daß der Staat Hindernisse beseitigt, die den Bürger an der Verwirklichung seiner Freiheit hindern.
Anders als der heutige Sprachgebrauch vermuten läßt, steht der Rechtsstaat nicht im Gegensatz zur Monarchie, sondern bezeichnet die Einbindung des Bürgertums in die preußische Monarchie – zuerst im Königreich, dann im Deutschen Kaiserreich. Der Rechtsstaatsdiskurs spiegelt den Blick des Bürgers auf dieses Zwitterwesen aus bürgerlichem Rechtsstaat und aristokratischem Soldatenstaat. Das Kaiserreich ist zwar Rechtsstaat, aber nicht nur. Das Heer bleibt ein »Staat im Staate«, beherrscht von der Aristokratie. Die Wehrverfassung steht jenseits der geschriebenen Verfassung. Der Kaiser trägt die Kommandogewalt und ist bei Anordnungen in Kommandosachen vom Minister unabhängig. Der Generalstabschef ist für die strategische Kriegsvorbereitung verantwortlich und dem Kriegsminister übergeordnet.
Wie Carl Schmitt ausgeführt hat, stehen die zentralen Figuren Soldat und Bürger im Zweiten Reich durchaus in einem Spannungsverhältnis, präfiguriert im Verfassungskonflikt zwischen 1862 und 1866: In Vorbereitung der Einigungskriege will Bismarck eine Heeresreform durchführen, aber das Parlament verweigert ihm das Budget. Da regiert Bismarck vier Jahre gegen das Parlament, bittet nach dem Sieg von Königgrätz rückwirkend um Straffreiheit (Indemnität) und läßt sich nachträglich das Budget genehmigen. Bismarck schafft Fakten und findet eine Theorie. Nach der »Lückentheorie« entscheidet in einem Streit zwischen Parlament und König, für den die Verfassung keine Lösung vorsieht, das sogenannte monarchische Prinzip – eine Erfindung des konservativen Staatstheoretikers Friedrich Julius Stahl.
Hier wird die Nahtstelle zwischen Obrigkeitsstaat und Rechtsstaat sichtbar. Denn Paul Laband, Begründer des staatsrechtlichen Positivismus, pflichtet Bismarck letztlich bei, indem er die Unterscheidung zwischen formellem und materiellem Gesetz entwickelt. Formelles Gesetz sei jeder vom Parlament verabschiedete Akt, das materielle Gesetz dagegen grenze durch Rechtssatz zwei Willenssphären von Rechtssubjekten – nämlich des Monarchen und des Parlaments – voneinander ab. Weil das Haushaltsgesetz nur formell sei, habe dessen Mißachtung »nicht notwendig den Charakter der Rechtswidrigkeit«.
Auch dank dieser opportunen Konstruktion schwingt sich der Rechtspositivist Laband zum führenden Staatsrechtler des Kaiserreichs auf. Er überträgt die Methode der formal-logischen Untersuchung von Gesetzen aus dem Zivilrecht ins Staatsrecht. Recht ist Gesetz. Die Technik des Subsumierens verschiedener Fälle unter eine Norm kommt ohne Naturrecht oder Ethik aus, aber nicht ohne den Staat. Aus der schützenden Schale der Monarchie löst sich der Rechtspositivismus erst in der Weimarer Republik. Hans Kelsen reduziert ihn zur reinen Rechtslehre, einem selbstreferentiellen System, in dem politische Fragen ohne Antwort bleiben. Nun ist kein König mehr da, der die Lücken in der Verfassung füllen kann.
Kelsen fordert dafür die Verfassungsgerichtsbarkeit, während Carl Schmitt an der Autorität des Reichspräsidenten festhält. Der Reichspräsident wird zum Lückenbüßer für den Monarchen, vermag mit seiner reinen Amtsautorität aber nicht die Löcher zu stopfen, die Parteien mit weltanschaulichem Totalitätsanspruch in die Verfassung reißen. Begleitend zum politischen Streit kommt es in Weimar zum Methodenstreit der Staatsrechtslehrer. Gegen Kelsen argumentieren Carl Schmitt und Rudolf Smend entschieden politisch. Der Kulturprotestant Smend führt den Begriff der Integration in die Staatstheorie ein und erblickt den »Sinn der Verfassung« darin, durch elastische Rechtsauslegung die Gesellschaft in den Staat zu integrieren. Der katholische Etatist Schmitt trennt zwischen einem politischen und einem unpolitisch-bürgerlichen Teil der Verfassung und bestimmt das Politische als Unterscheidung zwischen Freund und Feind.
Der Methodenstreit übersteht das Weimarer Intermezzo und kehrt in den fünfziger Jahren in der Bundesrepublik wieder. Dort bestimmen seine Fronten die wichtigste staatsrechtliche Debatte der bundesrepublikanischen Geschichte: die Forsthoff-Abendroth-Kontroverse, ob die Bundesrepublik ein Rechtsstaat oder ein Sozialstaat sein soll.
Die Bundesrepublik tilgt zu Beginn die autoritären Elemente des Obrigkeitsstaats aus der Staatsideologie. Gustav Radbruch, in Weimar SPD-Abgeordneter und Reichsjustizminister, macht die Formeln »Befehl ist Befehl« und »Gesetz ist Gesetz« für den blinden Gehorsam verantwortlich, der angeblich die Machtdurchsetzung der Nationalsozialisten ermöglicht habe. Damit reißt er die beiden Grundlagen des Zweiten Reichs – soldatisches und juristisches Ethos – ein, um mit seiner Forderung nach einem neuen Naturrecht den Weg für eine Zivilreligion der Verfassung zu ebnen. Diese Religion wird sich um den Begriff des Sozialen ranken. Im Kaiserreich waren Soldat und Bürger die prägenden Gestalten, in der Bundesrepublik werden es der Bürger und der Sozialarbeiter oder Soziologe sein.
Der Sozialstaat ist der Staat der dritten Funktion, er rückt die Fruchtbarkeit und die Wirtschaft ins Zentrum. In der Weimarer Republik war Sozialstaatlichkeit noch kein Gegenstand prominenter Debatten. Sie machte sich nur ansatzweise in der Einrichtung eines Reichswirtschaftsrats bemerkbar, in dem Vertreter des Wirtschaftslebens eine Repräsentanz neben dem Parlament bilden sollten. Nach dem Zweiten Weltkrieg hat sich die Lage verändert. Die Menschenrechtscharta der Vereinten Nationen richtet sich 1948 mit der Forderung nach Diskriminierungsschutz nicht nur an die Staaten, sondern an »alle Organe der Gesellschaft«. Die bürgerlichen Freiheitsrechte, eigentlich Abwehrrechte gegen den Staat, werden durch Teilhabe- und Anspruchsrechte ergänzt und abgelöst. Sozial ist an diesen Rechten, daß sie gegenüber dem Mitbürger im Privatrechtsverkehr geltend gemacht werden können. Diese Eigenschaft der Grundrechte wird fortan »Drittwirkung« genannt.
Und genau darum dreht sich die Forsthoff-Abendroth-Kontroverse. Soll die Bundesrepublik ein Rechtsstaat sein, in dem Grundrechte nur Normen sind, die bürgerliche Freiheiten vor Eingriffen des Staates schützen? Oder soll sie ein Sozialstaat sein, in dem Grundrechte als Werte die Umgestaltung der sozialen Verhältnisse und der Güterverteilung gestatten?
Ernst Forsthoff, ein bedeutender Schüler Carl Schmitts, stellt lapidar fest: »Das Grundgesetz hat keinen spezifischen sozialen Gehalt.« Stattdessen ordnet er die Sozialfunktion der Verwaltung zu. Sie habe durch Daseinsvorsorge darauf zu achten, daß die Zuteilung von Wirtschaftsgütern wie Wasser, Elektrizität oder Verkehrsmitteln den Erfordernissen der Wohlfahrt gerecht werde. Daseinsvorsorge ist damals also Gegenbegriff zum Sozialstaat.
Wolfgang Abendroth, früherer kommunistischer Abenteurer, nach dem Krieg Jura-Professor an verschiedenen Universitäten, hält dagegen: Das Grundgesetz kennt ein Sozialstaatsprinzip, begründet in Artikel 20 und Artikel 28, wo die Bundesrepublik einmal als »sozialer Bundesstaat«, einmal als »sozialer Rechtsstaat« definiert ist. Dieser Sozialstaat erkennt »die existente (nämlich faktisch die liberal-kapitalistische) Sozialordnung nicht mehr als im Prinzip gerecht« an, sondern mache sie sich »zum Gegenstand der Gestaltung«. Als Vorbild nennt er ausdrücklich die UN-Menschenrechtserklärung.
Zum Namensgeber der Kontroverse wird Abendroth nicht ganz zu Recht. Für den wahren Gegner hält Forsthoff offenbar Rudolf Smend und dessen Rechtsschule. Nach Smend integrieren sich die Subjekte mithilfe von Kulturwerten, die in den Grundrechten festgeschrieben seien, in den Staat. Integration hebt die Dialektik zwischen Einzelnem und Ganzem auf und macht aus der liberalen Gesellschaft eine »Wertgemeinschaft«. Die Verfassung, so Smend, sei »auf die Totalität des Staates und die Totalität seines Integrationsprozesses« gerichtet und müsse daher elastisch ausgelegt werden.
Dieser Jargon klingt für heutige Ohren unauffällig, weil wir ihn täglich von Politikern und Journalisten hören. Forsthoff aber wittert in der schulbildenden Wertetheorie der Verfassung einen Rückfall in den totalen Staat, der die staatliche Sphäre nicht von der Gesellschaft abgrenzt und dem einzelnen eine Staatsgesinnung aufzwingt. Mit ähnlichen Worten hatte Forsthoff in Anlehnung an Carl Schmitt 1933 selbst den totalen Staat skizziert und gefordert. In den fünfziger Jahren korrigiert er durch Kritik am Sozialstaat seine Verfehlungen und verteidigt den bürgerlichen Rechtsstaat gegen totalitäre Tendenzen der Sozialstaatlichkeit.
Wer Grundrechte zu Werten verklärt, so Forsthoff, dehne ihre Geltung auf immer weitere Bereiche aus. Im Privatrechtsverkehr gilt aber Vertragsfreiheit. Gegen die Smend-Schule nimmt Forsthoff den Rechtspositivismus in Schutz. Statt die klassische Methode der Subsumtion anzuwenden, argumentierten Verfassungsrichter mit einem »Menschenbild« der Verfassung und brächten eine hermeneutische Verfassungsauslegung in Anschlag. Dadurch fließe die »Standesideologie« der Richter in die Urteile ein. Wenn sich Verfassungsauslegung so weit vom Wortlaut der Verfassung entfernt, sagt Forsthoff, wird die Verfassung »zum Repositorium der gängigen Werte« und zum Schlachtfeld »für soziale Umwälzungen«.
Die Warnung hat sich bewahrheitet. Nur eines konnte Forsthoff nicht erkennen: woher die entscheidenden Umwerter und Umwälzer kommen würden, die mit dem Sozialstaats-Dispositiv die Anordnung der Gesellschaft manipulierten. Spätestens nach der Studentenrevolte waren es nicht mehr die proletarischen Ideologen, sondern die Feministen, Minderheitenvertreter, Gender-Ideologen und Antirassisten, die Werte setzten und Unwerte vernichteten. Forsthoff mahnte, der Ernstfall des Sozialstaats trete ein, wenn das Sozialprodukt absinke. Der Ernstfall des Sozialstaats droht aber, wenn die Armutsmigration, die er durch Teilhabegarantien für Fremde selbst herbeigerufen hat, zum Anstieg der Gewalt im Innern führt. Die ethnische Frage verneint den Sozialstaat. Was nun?
Die Ausschreitungen auf der Kölner Domplatte an Silvester 2015 waren das Fanal. Die Unruhen in Stuttgart, Frankfurt und anderen Städten lassen keinen Zweifel mehr: Der Gewaltpegel in Deutschland ist durch die Migration drastisch angestiegen. Zuwanderer, also Asylbewerber, Flüchtlinge und illegale Migranten, sind unter Tatverdächtigen bei Rohheitsdelikten um ein Vielfaches überrepräsentiert. In Clankriminalität und islamistischem Terror kristallisiert sich das Gewaltpotential der Zuwanderung. Sozialarbeiter sollen das Problem bewirtschaften, die Polizei wird mit Rassismus-Debatten an die kurze Leine gelegt.
In der multiethnischen Gesellschaft, in der die Deutschen zur Minderheit unter vielen werden, zerstiebt die Illusion, Staatlichkeit lasse sich in Recht und Soziales auflösen. Der Rechtsstaat lebte davon, daß die Staatsbürger die Rechtsordnung internalisiert hatten. So kam er mit minimalem Gewalteinsatz aus. Die Migranten haben unsere Rechtsordnung nicht verinnerlicht. Weil sie unseren Staat als weichlich empfinden, fordern sie ihn immer aggressiver heraus. Der Kern des Staates, das Gewaltmonopol, wird durch die neuen Konflikte offengelegt. Und wir sehen, daß dieser Kern ausgehöhlt ist.
Je stärker sich Unruhen ausbreiten, desto größer wird der Wunsch nach Ruhe und Ordnung, wie sie im obrigkeitlichen Polizeistaat herrschten. In dieser Situation wird der Ordnungsstaat denkbar und möglich, klafft in der postmodernen Subversionsstrategie eine Einbruchstelle für Ordnungsdenken. Der Friede aller Dinge, sagt Augustinus, besteht in der Anordnung der Dinge an den ihnen zukommenden Ort. Die Antidiskriminierung hingegen weist den sozialen Gruppen einen Ort in der Gesellschaft zu, den sie in einer natürlichen Ordnung niemals einnehmen würden. Antidiskriminierung ist Antiordnung.
Der Ordnungsstaat ist der Selbstverteidigungsmodus des Rechtsstaats. Er stoppt die soziale Umwälzung der Verfassungsschamanen und begreift die Verfassung wieder als rechtsstaatliches Staatsorganisationsstatut und nicht als zivilreligiöse Offenbarungsschrift. Der Ordnungsstaat besinnt sich auf die staatliche Kernaufgabe, durch Polizei und Ordnungsrecht die öffentliche Ordnung zu sichern. Er setzt das urstaatliche Verhältnis von Schutz und Gehorsam wieder ins Recht und verteidigt die Ordnung vor Angriffen des Feindes.
In die Wirtschaft greift der Ordnungsstaat in erster Linie ein, wo Politisches berührt wird: Droht die Übernahme eines Konzerns von strategischer Bedeutung durch Investoren aus einem böswilligen Staat? Verhindern. Steht ein einheimischer Industriezweig – wie die Automobilindustrie – unter Beschuß aus dem Ausland? Verteidigen. Nehmen Gruppen, die die öffentliche Ordnung unterminieren wollen, Einfluß auf die corporate ideology von Firmen, um dort ihre weltanschauliche Vorstellungen durchzusetzen? Beobachten.
Der Ordnungsstaat ist ein schlanker und starker Staat. Er zieht sich aus der Gesellschaft zurück. Wen ein Unternehmer beschäftigt, an wen er verkauft, das ist im Ordnungsstaat nicht länger Gegenstand staatlicher Umgestaltung. So können dort ständische Glieder im wirtschaftlichen Freiraum entstehen. Unter den Gegebenheiten der Multiminoritätengesellschaft läßt der Ordnungsstaat Platz für Selbstorganisation sozialer Gruppen, weil diesen nicht durch Antidiskriminierung und Umverteilung künstliche Plätze im Sozialgefüge angewiesen werden. Ethnische Polen betätigen sich gern im Gartenbau? Es steht ihnen frei, weitere Polen zu beschäftigen. Ethnische Deutsche stechen im Management hervor? Dann gibt es keinen Grund, andere Ethnien per Antidiskriminierung zu bevorzugen.
Der Ordnungsstaat gestaltet die soziale Ordnung nicht um, er erkennt die Selbstorganisation der Gruppen höchstens an. So fährt er die distributive Funktion der Leistungsverwaltung zurück, die als Umverteilung aus gemeinsamen Töpfen immer zu Lasten der autochthonen Bevölkerung geht. Stattdessen befriedet er Konflikte, indem er sich auf die »dispositive« Rolle konzentriert, Ungleiches ungleich und Gleiches gleich zu behandeln, wie es ja auch der Gleichheitsgrundsatz fordert. Disposition statt Distribution.
Im deutschen Sozialstaat hat der Soziologe dem Juristen als Funktionär den Rang abgelaufen. Ein Paradigmenwechsel in der Staatsideologie macht es nötig, den Soziologen durch eine neue Figur abzulösen. Wer ist heute dazu in der Lage, zu begreifen, was das Gewaltmonopol bedeutet? Wer kann den Staat vom Ernstfall her denken?
Der Staat ist dazu da, den Frieden zu sichern und die Ordnung zu bewahren. Mit Recht und Sozialem allein ist dieses Ziel nicht zu erreichen. Aber Ordnung muß sein.