Auslöser dafür war die zunehmend realistisch erscheinende Möglichkeit, die AfD könne in absehbarer Zeit zumindest in ostdeutschen Bundesländern an Landesregierungen beteiligt sein. So bezeichnete der linke »Verfassungsblog«, der sich seit 2022 ausdrücklich mit Szenarien einer AfD-geführten Regierung in Thüringen befaßt, den Bundeszwang als ein »halb vergessenes und bislang ungetestetes Institut«, das im äußersten Fall aktiviert werden könnte.
Auch die »Legal Tribune Online« griff das Thema 2024 vor den Landtagswahlen in Thüringen auf und diskutierte unter der Überschrift »Schutz der Demokratie: Bundeszwang gegen AfD-regierte Länder?« die damit verbundenen verfassungsrechtlichen Möglichkeiten.
Bislang lernten wir andere Instrumente zur politischen und rechtlichen Abwehr eines möglichen politischen Machtzuwachses der AfD kennen: Dazu gehörten insbesondere ein mögliches – inzwischen als unwahrscheinlich geltendes – Parteiverbotsverfahren sowie Änderungen parlamentarischer Geschäftsordnungen, mit denen bereits verhindert wurde, daß Abgeordnete der AfD wichtige Funktionen oder Sitze in Kontrollgremien erhalten. Einen vorläufigen Höhepunkt dieser Strategie bildet der gegenwärtige Versuch sämtlicher Landtagsfraktionen von der CDU bis zur Linken in Sachsen-Anhalt, eine entsprechende Änderung der Landesverfassung auf den Weg zu bringen.
Worum geht es beim Bundeszwang? Artikel 37 Absatz 1 Grundgesetz bestimmt nüchtern:
Wenn ein Land die ihm nach dem Grundgesetze oder einem anderen Bundesgesetze obliegenden Bundespflichten nicht erfüllt, kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates die notwendigen Maßnahmen treffen, um das Land im Wege des Bundeszwanges zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten.
Diese Bestimmung des Grundgesetzes blieb viele Jahre außerhalb der rechtswissenschaftlichen Fachliteratur weitgehend unbeachtet, denn seit Bestehen der Bundesrepublik ist der sogenannte Bundeszwang kein einziges Mal angewendet worden. Gleichwohl besitzt dieses Instrument eine lange Tradition im deutschen Verfassungsleben. Historische Vorläufer finden sich in der Bundesexekution des Deutschen Bundes (1815 – 1866) sowie in der Reichsexekution im Kaiserreich und in der Weimarer Republik. Ziel dieser Maßnahmen war es jeweils, die Einhaltung der bundesstaatlichen Verpflichtungen der Gliedstaaten notfalls mit Zwang durchzusetzen.
Im Deutschen Bund wurde die Bundesexekution einmal tatsächlich durchgeführt und ein weiteres Mal angedroht. Während des Kaiserreichs kam es zu keiner Zwangsmaßnahme gegen einen Bundesstaat. Anders stellte sich die Situation in der politisch instabilen Weimarer Republik dar: Die Reichsregierung griff mehrfach in die Hoheit einzelner Länder ein. Zu den bekanntesten Fällen zählen die Reichsexekution gegen die SPD-KPD-Regierung in Sachsen im Jahr 1923 sowie vor allem der sogenannte Preußenschlag im Juli 1932. In der Bundesrepublik nach 1949 galt der Bundeszwang nach Art. 37 GG als politisches und verfassungsrechtliches »Reservemittel«, dessen praktische Anwendung bislang ausblieb.
In der aktuellen Diskussion steht meist der Bundeszwang nach Art. 37 GG im Mittelpunkt. Weniger Beachtung findet dagegen die sogenannte Bundesintervention. Diese Vorschrift sieht zunächst vor, daß ein Land
zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes
Polizeikräfte anderer Länder sowie Kräfte und Einrichtungen der Bundespolizei anfordern kann (Art. 91 Abs. 1 GG). Diese Vorschrift wurde erst im Zuge der sogenannten Notstandsverfassung von 1968 in das Grundgesetz aufgenommen. Darüber hinaus räumt Art. 91 Abs. 2 GG der Bundesregierung weitergehende Eingriffsbefugnisse ein:
Ist das betroffene Land nicht selbst bereit oder in der Lage, die Gefahr zu bekämpfen, kann die Bundesregierung die Polizei dieses Landes sowie Polizeikräfte anderer Länder ihren Weisungen unterstellen und außerdem Einheiten der Bundespolizei einsetzen.
Das Grundgesetz legt nicht im einzelnen fest, wie groß oder konkret die Gefahr für den Bestand des Bundes oder für die freiheitliche demokratische Grundordnung sein muß, um ein solches Eingreifen zu rechtfertigen. Die Beurteilung der Gefahrenlage obliegt der Bundesregierung. Die entsprechenden Maßnahmen sind wieder aufzuheben, sobald die Gefahr beseitigt ist oder der Bundesrat dies verlangt.
Die Anwendung des Bundeszwangs wiederum ist an die Feststellung gebunden, daß ein Bundesland seine Pflichten gegenüber dem Bund nicht erfüllt. Diese Feststellung trifft grundsätzlich die Bundesregierung in eigener Verantwortung. Als mögliche Tatbestände kommen in Frage, daß Bundesgesetze nicht ordnungsgemäß ausgeführt, bindende Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts mißachtet oder sonstige bundesrechtliche Vorgaben nicht beachtet werden. Die Pflichtverletzung kann sowohl mit aktiven Handlungen als auch mit Unterlassungen seitens der Landesregierung begründet werden.
Ein abschließender Katalog der in Betracht kommenden Bundespflichten existiert nicht. Vielmehr müßten sie im Einzelfall aus dem Grundgesetz oder aus Bundesgesetzen abgeleitet werden. In der rechtswissenschaftlichen Literatur besteht darüber keine vollständige Einigkeit. Eine besondere Regelung gilt allerdings für die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder. In diesem Fall entscheidet auf Antrag der Bundesregierung der Bundesrat darüber, ob tatsächlich eine Pflichtverletzung vorliegt.
Wird eine solche Pflichtverletzung festgestellt, entscheidet die Bundesregierung im nächsten Schritt, ob sie den Bundeszwang anwenden will. Art. 37 Abs. 1 GG formuliert dies ausdrücklich als »Kann«-Bestimmung. Die Bundesregierung ist also nicht verpflichtet, den Bundeszwang in jedem Fall anzuwenden, sondern kann auch andere Wege wählen, um den Konflikt zu lösen. In der rechtswissenschaftlichen Literatur wird die Auffassung vertreten, daß das betroffene Bundesland vor einer Entscheidung über den Bundeszwang grundsätzlich angehört werden und die Bundesregierung sich mit dessen Stellungnahme auseinandersetzen muß.
Ein Bundeszwang muß also nicht automatisch zu einem »Preußenschlag 2.0« führen, indem eine Landesregierung oder einzelne Minister abgesetzt werden oder ein Bundesland unmittelbar der direkten Verwaltung durch den Bund unterstellt wird. Auch bei der Auswahl der Maßnahmen verfügt die Bundesregierung über einen erheblichen Entscheidungsspielraum.
In Betracht kommen zunächst weniger weitreichende (Druck-)Mittel, wie etwa finanzielle oder wirtschaftliche Sanktionen, Untersagungsverfügungen oder auch die vorübergehende Verweigerung bestimmter finanzieller oder administrativer Leistungen gegenüber dem betroffenen Land. Erst wenn die Bundesregierung solche Maßnahmen als nicht ausreichend erachtet, können weitergehende Instrumente zum Einsatz kommen. Dazu gehören etwa die sogenannte Ersatzvornahme, bei der der Bund bestimmte Aufgaben anstelle des Landes ausführt, oder im äußersten Fall tatsächlich die zeitweilige treuhänderische Übernahme von Aufgaben der Legislative und der Exekutive des betreffenden Landes, das heißt die praktische Absetzung einer Landesregierung, selbst wenn sie formal im Amt bliebe.
Zur praktischen Durchführung der beschlossenen Maßnahmen kann die Bundesregierung zudem einen Bundeskommissar oder Bundesbeauftragten einsetzen, der an ihre Weisungen gebunden ist und die Umsetzung der Maßnahmen im betroffenen Land überwacht oder sie anstelle der Landesregierung selbst durchführt.
Der Bundeszwang bedarf immer der vorherigen ausdrücklichen Zustimmung des Bundesrates unter Beteiligung des betroffenen Landes; der Bundestag ist an dieser Entscheidung ebensowenig beteiligt wie an der Aufhebung des Bundeszwangs. Der Bundesrat nimmt zudem eine Kontrollfunktion wahr. Sind seiner Auffassung nach die Voraussetzungen für den Bundeszwang nicht mehr gegeben, hat er die Möglichkeit, seine Zustimmung zum Bundeszwang zu widerrufen, womit der Bundesregierung die Ermächtigung für die weitere Aufrechterhaltung der Maßnahmen im Rahmen des Bundeszwangs entzogen wäre.
Ein Bundesland, gegen das Maßnahmen des Bundeszwangs nach Art. 37 GG gerichtet sind, verfügt grundsätzlich über zwei Möglichkeiten, sich dagegen zur Wehr zu setzen: eine politische und eine rechtliche. Politisch könnte das betroffene Land versuchen, im Bundesrat eine Mehrheit gegen die Zustimmung zum Bundeszwang zu organisieren oder – falls der Bundesrat bereits zugestimmt hat – eine Mehrheit für den Widerruf dieser Zustimmung zu erreichen.
In der Praxis erscheint ein solcher Weg jedoch häufig wenig erfolgversprechend, da die politischen Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat in der Regel bereits eine entscheidende Rolle dabei gespielt haben dürften, daß der Bundeszwang überhaupt in Betracht gezogen wurde. Als rechtlicher Weg kommt der sogenannte Bund-Länder-Streit vor dem Bundesverfassungsgericht in Betracht.
Dieses Verfahren dient der Klärung von Kompetenz- und Verfassungsstreitigkeiten zwischen Bund und Ländern und spielte in jüngerer Vergangenheit beispielsweise bei Auseinandersetzungen um die Atompolitik oder die Schuldenbremse eine Rolle. Das betroffene Land kann darüber hinaus den Erlaß einer einstweiligen Anordnung beantragen, um zu verhindern, daß bis zur Entscheidung in der Hauptsache irreversible Tatsachen geschaffen werden. Inhaltlich könnten dabei sowohl das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 37 GG als auch mögliche Verfahrensfehler oder Art und Umfang der von der Bundesregierung ergriffenen Maßnahmen Gegenstand des Verfahrens sein.
Was würde dies für eine möglicherweise kommende AfD-Regierung in einem Bundesland bedeuten? Die Feststellung einer Pflichtverletzung durch ein Land ist die zwingende Voraussetzung für die Anwendung des Bundeszwangs. Damit – selbst nach Auffassung einer von entschiedenen politischen Gegnern der AfD getragenen Bundesregierung – eine solche Pflichtverletzung behauptet oder nachgewiesen werden kann, müßte eine Landesregierung zunächst einige Zeit im Amt sein und an ihrem tatsächlichen Handeln gemessen werden.
Ein Bundeszwang auf bloßen Verdacht hin, eine Landesregierung werde ihren Pflichten nicht nachkommen, allein weil es sich um eine von der AfD geführte Regierung handelt, genügt nach geltender Rechtslage nicht.
Da die AfD bislang an keiner Stelle hat erkennen lassen, im Falle einer Regierungsübernahme in einem Bundesland gegen geltendes Bundesrecht verstoßen oder ihren Verpflichtungen im föderalen System der Bundesrepublik nicht nachkommen zu wollen, wäre eine »vorsorgliche« Unterstellung eines Landes unter Bundeszwang rechtlich ausgeschlossen. Gleiches gilt für die obengenannte, vermeintlich schwächere Variante, die Bundesintervention.
Ob es im weiteren Verlauf dennoch zu Zwangsmaßnahmen gegen eine AfD-geführte Landesregierung kommen könnte, ist gegenwärtig ebenso spekulativ wie die möglichen politischen Folgen für die Landespolitik, die Partei selbst, ihre Wählerschaft oder die allgemeine öffentliche Stimmung. Im Verfahren zur Feststellung einer Pflichtverletzung muß die betroffene Landesregierung angehört werden und erhält auf diesem Wege Gelegenheit, ihre Sichtweise sowohl gegenüber der Bundesregierung als auch gegenüber der Öffentlichkeit darzulegen.
Die oben skizzierte politische Gegenwehr über eine Initiative im Bundesrat, die Verhängung des Bundeszwangs zu verhindern oder eine bereits erteilte Zustimmung wieder zurückzunehmen, dürfte angesichts der zu erwartenden politischen Mehrheitsverhältnisse kaum Aussicht auf Erfolg haben. Realistisch bliebe daher vor allem der Gang vor das Bundesverfassungsgericht. Über den Ausgang eines solchen Bund-Länder-Streitverfahrens lassen sich aus heutiger Perspektive jedoch lediglich Vermutungen anstellen.
Da der Bundestag formal weder an der Feststellung einer Pflichtverletzung noch an der Anordnung des Bundeszwangs, an der Auswahl der Zwangsmaßnahmen oder an der Beendigung des Bundeszwangs beteiligt ist, hätte die AfD-Bundestagsfraktion zwar die Möglichkeit, die Vorgänge parlamentarisch zu thematisieren und öffentlich zu problematisieren, einen unmittelbaren Einfluß auf das Verfahren selbst könnte sie jedoch nicht ausüben.
Die Anordnung und die Durchführung des Bundeszwangs gegen eine AfD-Landesregierung hätten zweifellos beträchtliche Auswirkungen auf die politische Stimmung in dem betreffenden Land und darüber hinaus. Es läßt sich nur spekulieren, welche Dynamik dadurch entfaltet würde. Bereits jetzt wird durch die verschiedenen Akzente der Brandmauerpolitik, über die Einschränkung der parlamentarischen Mitwirkungsrechte bis hin zur Beobachtung durch den Verfassungsschutz und der Drohung mit einem Parteiverbot, einem beträchtlichen Teil der Wählerschaft die Botschaft vermittelt, ihre Stimmen seien nichts wert und ihre politische Beteiligung unerwünscht. Zwangsmaßnahmen gegen eine auf der Basis einer absoluten AfD-Landtagsmehrheit amtierende Regierung wären eine weitere Eskalation dieser Entwicklung mit derzeit nicht absehbaren Folgen.
Unter den zuletzt genannten Gesichtspunkten ist es Aufgabe der Partei und ihrer Fraktionen, sich mit dem Bundeszwang auseinanderzusetzen, ohne ihn als unabwendbareres Ereignis anzusehen.
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Thomas Fischer ist Mitarbeiter einer AfD-Landtagsfraktion. Sein Beitrag ist in Heft 131 der Sezession abgedruckt – hier einsehen und bestellen.
Dieter Rose
Entsetzlich, schrecklich: wir sind seit 1945 mit Lügen in ein Lügengebäude hinein erzogen, umerzogen worden.
Sie haben es Demokratie genannt, wo andere Meinungen - so sagten sie - geäussert werden dürften, zur Diskussion gestellt werden. Nix war's. Wir haben's geglaubt und gemeint, Demokratie sei einfach so da. Denen hätte man schon früher auf die Finger schauen und, wenn erforderlich, klopfen müssen.
Ich habe, meine Generation hat versagt, wir haben versagt:
Statt nur aufzubauen, hätten wir uns parallel zu unsrerer Arbeit gegen die 68er und deren Marsch durch die Institutionen stellen müssen.
Und heute? Gibt es noch Junge, die kämpfen können und wollen?