Staat Europa?

pdf der Druckfassung aus Sezession 26/Oktober 2008

sez_nr_261von Werner Mäder

Immer dann, wenn EU-Verträge im Zuge der fortschreitenden Integration geändert werden, steht die Frage im Raum, ob und inwieweit dies zum Verlust der Souveränität der Nationalstaaten führt. Die deutsche Regierung hat anfangs die Frage regelmäßig verneint, mit dem Vertrag von Lissabon 2007 ist sie dann gar nicht mehr darauf eingegangen. Die Frage ist auch müßig: Die Bundesrepublik befindet sich seit Kriegsende in einer verwirrten Zwischenlage und ist unentrinnbar in einem Netz gegenläufiger, sich widersprechender Regelungen verfangen.

 Gastbeitrag

Fremde Federn reichen Beiträge ein. Sind sie gut, bringen wir sie.


Die Bun­des­re­pu­blik ist kein sou­ve­rä­ner Staat. Es feh­len alle wesent­li­chen Ele­men­te von Sou­ve­rä­ni­tät: unein­ge­schränk­te Mili­tär­macht, Finanz­macht, Ter­ri­to­ri­al­ge­walt und Rechtsgewalt.
Deutsch­land wird von der UNO trotz Mit­glied­schaft als Feind­staat gemäß Art. 53 und 107 der UNO-Char­ta betrach­tet; die Alli­ier­ten dür­fen ohne Ermäch­ti­gung des Sicher­heits­ra­tes Maß­nah­men jeder Art gegen den Feind­staat des Zwei­ten Welt­krie­ges ergrei­fen. Der Zwei-plus-Vier-Ver­trag vom 12. Sep­tem­ber 1990 ist kein Frie­dens­ver­trag. Es gilt immer noch Besat­zungs­recht. Tat­sa­che ist, daß auch nach 1990 frem­de Trup­pen der drei west­li­chen Sie­ger­mäch­te auf deut­schem Boden sta­tio­niert sind. Das hin­dert jedoch die deut­sche Regie­rung – fest ein­ge­zwängt in das west­li­che „Ver­tei­di­gungs­bünd­nis” – nicht, auf Geheiß des Sie­gers USA sich an Kriegs­ein­sät­zen „all over the world” betei­li­gen zu müs­sen. Der­je­ni­ge ist nicht sou­ve­rän, dem ein Ele­ment aus den Sou­ve­rä­ni­täts­rech­ten fehlt, weil „das Behal­ten aller übri­gen wir­kungs­los für die Bewah­rung von Frie­den und Gerech­tig­keit ist, den Zweck, zu dem alle Gemein­we­sen gegrün­det wer­den” (Hob­bes).
Nach innen kon­zen­triert sich die Regie­rung dar­auf, hohe Steu­ern, Abga­ben und Gebüh­ren zu erhe­ben, das Volks­ver­mö­gen auf­zu­brau­chen, die Bür­ger mit Poli­zei und Jus­tiz in Schach zu hal­ten. Dies sind Phä­no­me­ne eines „Nacht­wäch­ter-” bezie­hungs­wei­se des Rudi­men­tes eines „Notund Ver­stan­des-Staa­tes” im Hegel­schen Sin­ne. Die Poli­ti­sche Klas­se will der staats­po­li­ti­schen Mise­re ent­flie­hen. Josef Isen­see schreibt tref­fend: „Das Kains­merk­mal von Ausch­witz wür­de ver­schwin­den, wür­den die Deut­schen in einer grö­ße­ren Ein­heit, etwa der euro­päi­schen, auf­ge­hen. Die Selbstan­ti­pa­thie der Deut­schen erklärt es, daß sie ver­su­chen, ihrer zu ent­flie­hen. Sie beschwö­ren die mul­ti­kul­tu­rel­le Gesell­schaft, die euro­päi­sche Bür­ger­ge­sell­schaft, die Welt­zi­vi­li­sa­ti­on, zuguns­ten derer der Natio­nal­staat abdan­ken soll­te. Die Selbstan­ti­pa­thie erklärt die for­cier­te Bereit­schaft zur euro­päi­schen Inte­gra­ti­on, die auch anhält, nach­dem sie die ursprüng­li­che Fas­zi­na­ti­on längst ver­lo­ren hat.…”
Mit dem Ver­trag von Maas­tricht 1992 wur­de die Finanz­macht (Wäh­rungs­ho­heit) auf die EU ver­la­gert. Die Rechts­ge­walt hat sich der Euro­päi­sche Gerichts­hof – mit Dul­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts – selbst ver­schafft. Die „for­cier­te Bereit­schaft” fin­det ihren vor­läu­fi­gen Höhe­punkt im ‚Ver­trag von Lis­sa­bon‘ 2007, für den Bun­des­kanz­le­rin Mer­kel sich vehe­ment ein­ge­setzt hat. Es ist kei­ne Apo­rie zu sagen, daß hier die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land Sou­ve­rä­ni­täts- und Hoheits­rech­te über­tra­gen will, die sie ja in recht­li­cher Hin­sicht gar nicht hat.
Auf der ande­ren Sei­te kön­nen in der Fra­ge nach der „euro­päi­schen Staats­wer­dung” (Sieg­fried Broß) aus dem Inte­gra­ti­ons­pro­zeß seit 1992 drei Pha­sen her­aus­ge­nom­men werden.

1. Staa­ten­ver­bund Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat zwar das Gesetz vom 28. Dezem­ber 1992 zum Ver­trag vom 7. Febru­ar 1992 über die Euro­päi­sche Uni­on pas­sie­ren las­sen. Mit Ver­fas­sungs­be­schwer­den war gerügt wor­den, daß der Maas­tricht-Ver­trag das Grund­ge­setz völ­lig sinn­ent­leert. Im Urteil vom 12.10.1993 mein­ten die Ver­fas­sungs­rich­ter zwei­mal, das sei „noch nicht” der Fall. Es hat eine Rei­he von Grenz­pfäh­len gesetzt, die noch nicht ver­letzt wor­den sei­en: – Der Uni­ons-Ver­trag begrün­det einen Staa­ten­ver­bund zur Ver­wirk­li­chung einer immer enge­ren Uni­on der – staat­lich orga­ni­sier­ten – Völ­ker Euro­pas, kei­nen sich auf ein euro­päi­sches Staats­volk stüt­zen­den Staat. – Die Bun­des­re­pu­blik ist Mit­glied einer zu eige­nem Han­deln befä­hig­ten Staa­ten­ge­mein­schaft. Vor­aus­set­zung der Mit­glied­schaft in einer zwi­schen­staat­li­chen Gemein­schaft ist, daß eine vom Volk aus­ge­hen­de Legi­ti­ma­ti­on und Ein­fluß­nah­me auch inner­halb des Staa­ten­ver­bun­des gesi­chert ist. Nimmt ein Ver­bund demo­kra­ti­scher Staa­ten hoheit­li­che Auf­ga­ben wahr, sind es zuvör­derst die Staats­völ­ker der Mit­glied­staa­ten, die dies über die natio­na­len Par­la­men­te zu legi­ti­mie­ren haben.
– Der Uni­ons-Ver­trag räumt grund­sätz­lich nur begrenz­te Hoheits­be­fug­nis­se ein (begrenz­te Ein­zel­er­mäch­ti­gung). Der Aus­deh­nung der Auf­ga­ben und Befug­nis­se der Euro­päi­schen Gemein­schaf­ten sind vom demo­kra­ti­schen Prin­zip her Gren­zen gesetzt. Die Wahr­neh­mung von Hoheits­ge­walt durch die EU grün­det sich auf Ermäch­ti­gun­gen sou­ve­rän blei­ben­der Staa­ten. Eine Gene­ral­er­mäch­ti­gung sei unzu­läs­sig. Der Ver­trag begrün­de für die Uni­on kei­ne Kom­pe­tenz- Kom­pe­tenz. Dies wür­de das gesam­te Ver­trags­sys­tem über­flüs­sig machen. Die Staa­ten bedür­fen hin­rei­chend bedeut­sa­mer Auf­ga­ben­fel­der, auf denen sich das jewei­li­ge Staats­volk in einem von ihm legi­ti­mier­ten und gesteu­er­ten Pro­zeß poli­ti­scher Wil­lens­bil­dung ent­fal­ten und arti­ku­lie­ren kann, um so dem, was es – rela­tiv homo­gen – geis­tig sozi­al und poli­tisch ver­bin­det, recht­li­chen Aus­druck zu geben.
– Der Ver­trag ermäch­tigt die Uni­on nicht, sich aus eige­ner Macht die Finanz­mit­tel oder sons­ti­ge Hand­lungs­mit­tel zu ver­schaf­fen, die sie für die Erfül­lung ihrer Zwe­cke für erfor­der­lich hält.
– Die Bun­des­re­pu­blik unter­wirft sich mit der Rati­fi­ka­ti­on des Ver­tra­ges nicht einem unüber­schau­ba­ren, in sei­nem Selbst­lauf nicht mehr steu­er­ba­ren „Auto­ma­tis­mus” zu einer Wäh­rungs­uni­on. Die­se sei vom Zustim­mungs­ge­setz gedeckt.

- Deutsch­land ist einer der „Her­ren der Ver­trä­ge”, die ihre Gebun­den­heit an den „auf unbe­grenz­te Zeit” beschlos­se­nen Uni­ons­ver­trag begrün­det haben, die­se Zuge­hö­rig­keit aber letzt­lich durch einen gegen­läu­fi­gen Akt auch wie­der auf­he­ben könn­ten. Die Aus­sa­ge des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ist ein­deu­tig, die EU ist ein „Staa­ten­ver­bund”, kein Staat. Die Unter­schei­dung ist juris­tisch greif­bar, auch wenn die Zusam­men­set­zun­gen ‚Bun­des­staat‘ und ‚Staa­ten­bund‘ im Lau­fe der Zeit immer wie­der defi­ni­ti­ons­be­dürf­tig wur­den, ohne daß es jemals zu einer ein­hel­li­gen Mei­nung gekom­men wäre. Hin­ter den juris­ti­schen Posi­tio­nen zeich­nen sich näm­lich poli­ti­sche Kräf­te ab, die die Ver­fas­sungs­ter­mi­ni – ähn­lich ‚Demo­kra­tie‘ oder ‚Mon­ar­chie‘ – poli­ti­schen Kampf­be­grif­fen ange­nä­hert haben.
Dies ist hier nicht der Fall. Euro­pa-Escha­to­lo­gen mögen dies anders sehen. Das Deut­sche Reich (1871) war kein Bund der Län­der, son­dern der Bund des gesam­ten deut­schen Vol­kes. Das galt für die Wei­ma­rer Reichs­ver­fas­sung und gilt auch für das Bon­ner Grundgesetz.
2. Staats­wer­dung Mate­ri­ell ist die Ver­bin­dung der Ver­trags­staa­ten seit­dem schon viel wei­ter vor­an­ge­schrit­ten, als dies von den poli­tisch Ver­ant­wort­li­chen ein­ge­stan­den ist. Die EU ver­fügt über die Finanz­macht und Rechts­ge­walt, das heißt Ele­men­te der Sou­ve­rä­ni­tät. Sou­ve­rä­ni­tät bedeu­tet in ers­ter Linie tat­säch­li­che Macht, der inso­weit das Recht folgt, sich not­falls über das Recht hin­weg­setzt. Der Staat wird mit­un­ter mit einer bestimm­ten Staats- bezie­hungs­wei­se Regie­rungs­form iden­ti­fi­ziert, sein Begriff mit spe­zi­fi­scher (demo­kra­tie-inkom­pa­ti­bler) Ver­fas­sungs­sub­stanz auf­ge­la­den. Das ver­stellt den Blick dafür, daß die Spe­zi­es Staats- bezie­hungs­wei­se Regie­rungs­form nicht mit dem Genus Staat kol­li­diert. In das Pas­se­par­tout des Staats­be­griffs paßt sowohl die Demo­kra­tie als auch die Aris­to­kra­tie sowie die Mono­kra­tie oder Dik­ta­tur (tota­le Herr­schaft). Die EU selbst lei­det an einem unheil­ba­ren Demo­kra­tie­de­fi­zit. Das hin­dert jedoch nicht dar­an, daß sie ein Staat wer­den kann.
Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt weist zwar dar­auf hin, daß es kein euro­päi­sches Staats­volk gibt, aller­dings nur in dem Zusam­men­hang, daß sich des­halb aus die­ser Quel­le die EU kei­ne demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on ver­schaf­fen kann. Zwar gehört nach rei­ner Völ­ker­rechts­leh­re zum Staat ein Staats­volk. Das schließt jedoch nicht aus, daß ein Staat mit vie­len Völ­kern (Viel­völ­ker­staat) ein Staat ist und als sol­cher aner­kannt wird. Maß­ge­bend ist Fak­ti­zi­tät der Herr­schaft. Dem­ge­mäß steht einer Staats­wer­dung der EU nicht ent­ge­gen, daß sie weder Demo­kra­tie ist noch über ein euro­päi­sches Volk ver­fügt. Es sind nicht Ein­zel­mei­nun­gen kom­pe­ten­ter Staats­rechts­leh­rer, die – anders als das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt – mei­nen, daß die EU als ein Herr­schafts­ge­bil­de eige­ner Art in der Pra­xis staats­ähn­li­che Kom­pe­ten­zen in einer der­ar­ti­gen Fül­le hat, daß sie durch­aus einem unita­ri­schen Bun­des­staat gleichkommen.

3. Vom ‚Staa­ten­ver­bund‘ zum unita­ri­schen Bun­des­staat? An die Stel­le der geschei­ter­ten ‚Ver­fas­sung für Euro­pa‘ 2004 ist der ‚Ver­trag von Lis­sa­bon‘ 2007 getre­ten, mit dem unter ande­rer Bezeich­nung daßel­be erreicht wer­den soll. Der Bun­des­prä­si­dent hat bis zur Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts die Unter­zeich­nung des Zustim­mungs­ge­set­zes und die Rati­fi­zie­rung des Ver­tra­ges zurück­stel­len müs­sen. Tritt der Ver­trag in Kraft, bedeu­tet dies Revo­lu­ti­on im wesent­li­chen mit fol­gen­den Wir­kun­gen. Die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Maas­tricht-Urteil von 1993 auf­ge­stell­ten Hür­den wer­den bei­sei­te geschafft.
– Der Ver­trag schafft die Volks­sou­ve­rä­ni­tät ab. Das Grund­ge­setz wird wir­kungs­los. Es bedeu­tet Abso­lu­tis­mus im Sti­le Lud­wigs XIV. im Gewand einer EU-Rätediktatur.
– Er beraubt Deutsch­land der Grund­la­gen sei­ner ohne­hin nur beding­ten Selb­stän­dig­keit und exis­ten­ti­el­len Staat­lich­keit. Das Land wird – fern­ab vom Rechtsund Sozi­al­staat – Teil einer Regi­on glo­ba­ler Rechtlosigkeit.
– Mit dem ver­ein­fach­ten Ände­rungs­ver­fah­ren durch den Euro­päi­schen Rat erlangt die­ser die Ver­fas­sungs­ho­heit, ohne dazu legi­ti­miert zu sein. Er ver­fügt über weit­rei­chen­de bun­des­staats­ty­pi­sche Kom­pe­tenz-Kom­pe­ten­zen, wird ermäch­tigt, Uni­ons­steu­ern zu erhe­ben. Er kann so gut wie das gesam­te Ver­trags­werk oder Tei­le des­sen (außer der Außen- und Sicher­heits­po­li­tik) ohne Betei­li­gung der natio­na­len Par­la­men­te ändern.
– Die Recht­set­zung der Uni­on ist durch­ge­hend exe­ku­tiv, nicht par­la­men­ta­risch. Die Brüs­se­ler Exe­ku­ti­ve ist nicht abwählbar.
– Bis­her hat­ten die Mit­glied­staa­ten ihre Hoheits­rech­te nur – rück­ruf­bar – über­tra­gen, nicht ver­lo­ren. Der Ver­trag sieht eine aus­schließ­li­che Zustän­dig­keit in vie­len Berei­chen vor. Sie ver­lie­ren ihre Hoheit in die­sen Berei­chen end­gül­tig. Sie ver­lie­ren in der Sub­stanz ihre exis­ten­ti­el­le Staat­lich­keit und wer­den mate­ri­ell zu blo­ßen regio­na­len Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaf­ten, als die sie der Ver­trag defi­niert. Die Uni­on wird durch den Ver­trag ein ‚ech­ter‘ (unita­ri­scher) Bun­des­staat, weil sie auf Ver­trag beruht, als Bund der Mit­glieds­län­der, nicht ein ‚unech­ter‘ Bun­des­staat wie Deutsch­land, der durch Ver­fas­sungs­ge­setz – theo­re­tisch – als Bund des Deut­schen Vol­kes begrün­det ist. Die Uni­on ist jedoch noch kein ‚per­fek­ter‘ Staat, ihre Sou­ve­rä­ni­tät ist (noch) nicht abso­lut. So geht zum Bei­spiel zwar die Ver­tei­di­gungs­po­li­tik auf die EU über, die jedoch wie­der­um an die NATO und damit USA gebun­den ist. Der Ver­trag räumt ein Aus­tritts­recht ein. Hin­ge­gen gibt es ein Recht auf Abspal­tung ein­zel­ner Lan­des­tei­le im Völ­ker­recht nicht. Soll­te bei der rein theo­re­tisch blei­ben­den Fra­ge die Bun­des­re­pu­blik tat­säch­lich aus­tre­ten wol­len, könn­ten sei­ne „Sie­ger­freun­de” dies poli­tisch zur Sezes­si­on erklä­ren und Maß­nah­men ergrei­fen. Ohne­hin wäre die Uni­on ein Macht­ge­bil­de, in dem das posi­ti­ve Gesetz Recht ver­drän­gen kann. Tat­säch­lich illus­triert das Vor­ge­hen bei der „Ver­tie­fung” und Erwei­te­rung der EU ein Inter­view, das der Luxem­bur­ger Jean-Clau­de Juncker, frü­he­rer Rats­prä­si­dent, dem Spie­gel gege­ben hat: „Wir beschlie­ßen etwas, stel­len das dann in den Raum und war­ten eini­ge Zeit ab, was pas­siert. Wenn es dann kein gro­ßes Geschrei gibt und kei­ne Auf­stän­de, weil die meis­ten gar nicht begrei­fen, was da beschlos­sen wur­de, dann machen wir wei­ter – Schritt für Schritt, bis es kein ‚Zurück mehr gibt‘.”

Erlaubt sind fol­gen­de Betrachtungen.
a) Läßt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt den Ver­trag durch­ge­hen, bleibt die gewiß nicht tröst­li­che Fest­stel­lung, aber die Erfah­rung aus der Geschich­te, daß sich kei­ne Herr­schaft auf Dau­er hal­ten kann, die von der Mehr­heit der Bür­ger zurück­ge­wie­sen wird. „Alle poli­ti­schen Insti­tu­tio­nen sind Mani­fes­ta­tio­nen von Macht; sie erstar­ren und ver­fal­len, sobald die leben­di­ge Macht des Vol­kes nicht mehr hin­ter ihnen steht und sie stützt.” Han­nah Arendt gibt erstaun­lich real­phi­lo­so­phi­schen Trost, wenn sie dar­auf ver­weist, daß Frei­heit iden­tisch ist mit (Neu-)Anfangen und Spon­ta­nei­tät mensch­li­chen Han­delns und wir des­halb das Recht haben, mensch­li­che Wun­der zu erwarten.
b) Schei­tert der Lis­sa­bon­ner Ver­trag, bil­det das Maas­tricht-Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts bis zu einer Ände­rung sei­ner Recht­spre­chung Ori­en­tie­rung. Poli­tisch gese­hen wird für die Euro­kra­ten der Kompaß vor­über­ge­hend in „Unord­nung” gera­ten. Hier sei an Mark Twains Wor­te erin­nert: „Als sie die Rich­tung ver­lo­ren hat­ten, ver­dop­pel­ten sie ihre Geschwin­dig­keit.” Dann jedoch bleibt das Stre­ben der EU-Orga­ne auf „immer mehr”.
Solan­ge es noch einen oder meh­re­re mäch­ti­ge außer­eu­ro­päi­sche Staa­ten gibt, muß der Jurist ohne Euro­pa-Escha­to­lo­gie an den klas­si­schen Begrif­fen fest­hal­ten, ist Bodins ‚Sou­ve­rä­ni­tät‘ nicht aus der Welt. Man kann im der­zei­ti­gen Ver­hält­nis der Mit­glied­staa­ten und der EU von einer „Pen­denz der Sou­ve­rä­ni­tät” spre­chen. Ohne­hin ist und bleibt, wirt­schaft­lich gese­hen, die EU eine geho­be­ne Frei­han­dels­zo­ne, eine offe­ne „Regi­on des glo­ba­len Kapi­ta­lis­mus” (Karl Albrecht Schachtschneider).
Für den Nicht-Juris­ten ist es schwer, sich eine eige­ne Posi­ti­on zu erschaf­fen. Arnold Geh­len bezeich­ne­te den Über­gang, in dem wir leben, als „objek­ti­ve Unbe­stimmt­heit”. Er mein­te, daß gera­de reprä­sen­ta­ti­ve Erschei­nun­gen oszil­lie­ren kön­nen, sie quer durch gewach­se­ne, geschicht­lich gewor­de­ne und legi­ti­mier­te, tief im Her­zen ver­wur­zel­te Gebil­de ragen. Das Resul­tat sei dann ein gegen­standsun­deut­li­ches Gebil­de von objek­ti­ver Unbe­stimmt­heit. „Haben wir Krieg oder Frie­den? Haben wir ein Vater­land oder nicht? Leben wir im Zeit­al­ter des Sozia­lis­mus oder des Kapi­ta­lis­mus? Die­se Fra­gen kann man nach Belie­ben beant­wor­ten, nicht weil die Ant­wort ‚Ansichts­sa­che‘ wäre, son­dern weil sach­lich jede gleich rich­tig ist. …”
Mit dem sicher­lich nach­voll­zieh­ba­ren Befund der Sozi­al­psy­cho­lo­gie darf sich der Jurist, will er nicht sei­nen Beruf ver­feh­len, aller­dings nicht zufrie­den­ge­ben. Von ihm muß ein bestim­men­des Urteil erwar­tet wer­den. Der Bil­dungs­bür­ger, sich Auf­klä­rung ver­schaf­fend und auf­ge­klärt, kann sich zumin­dest sub­jek­tiv eine bestimm­te Mei­nung ver­schaf­fen. Den Iren ist es offen­bar, sei es mit wel­chen Grün­den auch, gelungen.

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